9月11日，财政部表示，中央财政今年以来明确了六大政策，安排中小企业专项资金35.1亿元，支持中小企业健康发展。此前，中国人民银行、财政部、人力资源和社会保障部联合发布了改进小额担保贷款管理的通知，“积极推动创业促就业”的字眼赫然在目。据《瞭望》新闻周刊记者了解，人力资源和社会保障部正在同有关部门制定《促进创业带动就业工作的指导意见》。

    一系列动作的背后，可以透视出中央对今年下半年的就业压力的清醒预判。在经济增幅回落、自然灾害频发、青年就业压力进一步增大等因素的共同作用下，政府将出台种种措施，力求完成城镇登记失业率控制在4.5%以内等预定的就业指标。

    经济增幅回落直接影响就业

    经济增长的速度和水平是影响就业的最根本因素。过去黄金十年经济较快增长，也给我国就业增长带来黄金机会。随着国内外经济形势的新变化及宏观调控相关措施到位，我国经济增幅回落，就业形势也随之生变。

    今年上半年，我国国内生产总值(GDP)增长10.4%，增幅同比回落1.8个百分点。面对美国次贷危机、石油和粮食等初级产品价格上涨、金融市场剧烈动荡等复杂多变的国际环境，以及遭遇多种灾害等不利因素，影响经济发展的不确定性因素增多。

    从上半年的就业数据来看，全国累计实现城镇新增就业640万人，为全年目标任务的64%，下岗失业人员再就业人数282万人，为全年目标任务的56%，就业困难人员就业人数77万人，为全年目标任务的77%。这样的成绩基本相当于2007年上半年的增长水平。

    人力资源和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣研究员对《瞭望》新闻周刊说，这样的成绩来之不易，是在克服年初的雨雪冰冻灾害、汶川特大地震和稍后接踵而至的洪灾等自然灾害损失；美国次贷危机蔓延导致其国内消费预期下降，对我国的出口造成相当大的冲击；国内原材料价格上涨，对纺织服装、制鞋、卫生陶瓷等行业的影响明显；国际原油、铁矿石和农产品价格高企，通胀输入压力大增等各种复杂因素下取得的。“但是，经济增幅回落和自然灾害频发等不利因素的滞后效应将会在下半年显现，就业压力将会进一步加大”。

    这种压力突出表现在中小企业经营困难上。出口回落、通胀压力、银根紧缩、贸易摩擦，这些都对中小企业的发展构成了困难。国家发改委中小企业司的数据显示，据初步统计，全国今年上半年6.7万家规模以上的中小企业倒闭。相当部分中小企业面临资金链断裂等困难，全国约1/10的规模以上中小企业在今年上半年工业增加值增长率接近30%，较去年同比减少15%。作为劳动密集型产业代表的纺织行业中小企业倒闭超过1万多家，有2/3的纺织企业面临重整。

    而中小企业正是我国吸纳就业的主力军，75%以上的城镇就业人员都在其中实现就业，中小企业经营困难必然导致失业率的增加。

    中国人民大学劳动人事学院丁大建教授表示：“由于中小企业雇佣的员工多为农民工，目前我国的就业统计方法对这一人群的监测并不完善，因此城镇登记失业率等数据很难完全展现中小企业经营困难所带来的就业压力，但是我们必须正视这种压力的客观存在。”

    短期困难、长期矛盾共同挤压

    除经济增幅回落对就业的影响，下半年的就业局势还面临着汶川地震等自然灾害带来的短期困难，以及青年就业压力，国企政策性关闭破产涉及大量失业职工，劳动者素质与岗位不适应等长期矛盾的共同挤压。

    今年以来，我国连续遭遇低温雨雪冰冻灾害、特大地震灾害、严重洪涝灾害等，受其影响出现大批失业人员，对就业造成了一定的短期困难。数据显示，仅四川省5月份新产生城镇失业人员达37.2万人，115万农村劳动者失去土地和农业收入，新增零就业家庭5.1万户。

    汶川地震灾后，我国政府采取了对口支援、劳务输出、定向招工、以工代赈、创造公益性岗位等多种途径扩大就业，重点帮助零就业家庭就业。截至7月27日，灾区实现异地转移就业14.6万人，实现就地就业64.2万人。丁大建教授说，自然灾害造成的损失巨大，从短期来看确实对就业构成了一定的压力，但是如果政府促进就业的措施得当，就可以通过恢复重建来缓解这种压力，甚至提升就业量。

    今年，以高校毕业生为主体的需要就业的青年人数达到历史新高。从各类学校毕业、陆续从6月份开始进入人力资源市场的青年劳动力总计达到1300万人，占我国一年需要解决就业人数2400万人的一半强，青年就业群体已经成为其中的主体。

    高校毕业生又是青年就业群体中压力较大的人群。今年，我国高校毕业生共559万人，同比增加64万人。按照70%初次就业率推算，将有160多万人不能实现当期就业。

    莫荣说，技工学校培养出来的专业技术人才就业率可以达到90%以上，往往是还没毕业就被用人单位预定了。但由于教育内容、专业设置与市场需求脱节，高校毕业生反而不符合用人单位的要求，其创业能力、思想观念和创业氛围也存在局限，高校毕业生就业存在一定困难。

    “这不是新问题，但目前高校教育仍然没能很好地适应市场需求，这使得高校毕业生成为了‘劳动力素质与岗位不适应’这一结构性就业矛盾的突出代表”，莫荣说。

    目前，除劳动力供给大于需求的总量矛盾外，劳动力素质和岗位不适应的“结构性”，仍然是困扰我国就业局势的主要因素。突出表现在技能劳动者占从业人员总量比重偏低，高技能人才严重短缺，劳动者技能素质和技能结构不尽合理。劳动者就业难和部分地区招工难并存，供求矛盾突出。

    此外，今年是国有企业实施政策性关闭破产的最后一年，而且为完成今年节能减排、淘汰落后产能目标，职工安置任务也更加繁重。按照国务院的总体部署和要求，国有企业政策性关闭破产将于今年底结束。今年全年政策性关闭破产企业700多户，涉及职工120万人，完成今年节能减排和淘汰落后产能目标涉及60万人。这些任务都要在下半年完成。

    莫荣说，经过近几年积极采取措施，大规模的下岗失业职工安置高潮已经过去，这一因素对就业压力的影响正在下降。随着就业促进法的落实，过去针对下岗职工和部分失业人员享受的就业优惠政策将有重大变化，“我们的制度安排正在向着普惠制过渡”。

    政府需强化促进就业责任

    2008年1月1日，就业促进法正式实施。这部法律强调，促进就业是政府的重要责任，已经列入政府的考核指标。多方信息显示，面对今年下半年的严峻就业形势，政府部门正在加大促进就业的力度，力求减轻就业压力带来的负面影响。

    莫荣说，政府能做的工作主要分为三个层次，一是通过调整宏观经济政策，促进就业的增长。二是通过有效的劳动力市场政策来缓解就业压力。三是在社会政策层面帮助就业困难群体实现就业。

    从宏观经济调控促进就业的角度来看，目前最为直接的手段莫过于加大对中小企业发展的扶持力度，在信贷、税收方面给予有效的支持，从而使其增强活力，提高吸收就业的能力。

    从劳动力市场政策角度来看，莫荣认为：“通过积极就业政策和就业促进法的实施，目前这方面的政策措施已经比较成熟。”

    《瞭望》新闻周刊从人力资源和社会保障部了解到，为应对严峻的就业形势，正在落实完善公共就业服务，规范人力资源市场，给就业提供更好的环境。具体措施包括建立健全县乡公共服务网络，完善公共就业服务制度，规范服务流程和标准，推行绩效管理；强化职业技能培训，统筹做好新生劳动力就业前培训、企业在职职工培训、失业人员再就业培训、城乡劳动者创业培训、农村富裕劳动力转移培训等工作。并通过进一步培育和规范人力资源市场，防止就业歧视，创造良好的就业环境。推进统筹城乡就业试点也在深入，探索建立城乡劳动者平等就业制度。据了解，这一试点将于今年10月结束。

    针对高校毕业生面临的就业压力，人力资源和社会保障部正在筹备组织近期的“高校毕业生就业服务月”活动，各级人事和劳动保障部门将联合行动，人才交流服务机构和公共就业服务机构共同组织实施，完善对高校毕业生就业服务，发展互联网就业服务，推动信息共享，将不能及时就业的高校毕业生组织到技能培训和就业见习计划中，提高能力，促进就业。做好困难毕业生的就业帮扶工作，通过实施就业援助，确保他们实现就业。同时，认真做好2008年高校毕业生“三支一扶”计划实施，并做好服务期满的“三支一扶”大学生就业服务工作。

    推动创业带动就业，将成为下一步促进就业的一个制度重点。目前，人力资源和社会保障部会同有关部门正在制定《促进创业带动就业工作的指导意见》，完善促进创业带动就业的配套政策措施，广泛开展创业培训，全面提高劳动者的创业能力；通过完善创业服务，推行联合审批、“一站式”服务等措施，有针对性地解决资金、场地等问题，形成鼓励劳动者创业的服务体系。据悉，这一指导意见很有可能在今年内下发，并将选取几个地方试点和推广。

    社会政策对就业困难群体的援助重点则重在建立长效机制。目前，我国的零就业家庭存量已经基本解决，但是由于就业渠道仍然较窄，相当一部分已实现就业的人员就业质量不高，稳定性差，部分地区零就业家庭出现新增量。人力资源和社会保障部表示，下一步将结合实际完善援助政策，规范援助标准，提高援助质量，健全对零就业家庭动态管理制度和跟踪服务工作，防止出现反弹。

    丁大建教授说，在就业压力增大的形势下，政府尤其需要侧重关注困难群体的就业问题，对他们实行一些“就业保底”措施，保证这一群体的基本就业权利。